我國公民知情權(quán)探析

　　[論文關(guān)鍵詞]公民 知情權(quán) 憲法

　　[論文摘要]知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，隨著社會的發(fā)展，其地位越來越重要。在我國，由于種種原因，無論是在法律制度上，還是在社會實(shí)踐中，對這項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)卻不盡如人意。因此，應(yīng)創(chuàng)立一系列法律制度確保知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這對豐富和發(fā)展我國公民的基本權(quán)利.促進(jìn)依法治國進(jìn)程都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　隨著社會信息化的發(fā)展，知情權(quán)在公民權(quán)利體系中的地位日益突出，知情權(quán)也日益為人們所關(guān)注。特別是2003年上半年我國出現(xiàn)的“非典事件”表明，知情權(quán)的缺失會給公民生活帶來巨大的消極影響，由于不能及時(shí)了解與自身利益密切相關(guān)的重要情況，因而無法理性安排自己的生活，不能很好地維護(hù)自己的權(quán)利和利益，甚至?xí)馐苤卮蟮娜松砗拓?cái)產(chǎn)損失。所以，構(gòu)建與完善知情權(quán)的保障機(jī)制，確保公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，已成為當(dāng)前必須解決的一個(gè)重要課題。

　　一、我國公民知情權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀

　　知情權(quán)，或稱“了解權(quán)”、“知悉權(quán)”、“知的權(quán)利”，有著豐富的內(nèi)涵。廣義的知情權(quán)，是指公民、法人或其他組織依法享有的，要求義務(wù)人公開一定的信息的權(quán)利和在法律允許的范圍內(nèi)獲取各類信息的自由。狹義上的知情權(quán)，即知政權(quán)，是指公民、法人或其他組織對國家機(jī)關(guān)掌握信息享有了解的權(quán)利。在現(xiàn)代社會，知情權(quán)是公民從事政治、經(jīng)濟(jì)、文化和個(gè)人生活的一個(gè)必要條件，是公民享有權(quán)利和履行義務(wù)的前提。盡管早在黨的十三大報(bào)告中，我們黨就提出實(shí)行政務(wù)公開制度，提高政府機(jī)關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論，而且在實(shí)踐中也采取了一些旨在保障公民知情權(quán)的措施，然而，這些行政實(shí)踐，并沒有成為普遍制度，更缺乏憲法和法律的規(guī)范，無法保障公民知情權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)。具體而言，當(dāng)前我國公民知情權(quán)的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　第一，憲法對公民的知情權(quán)缺乏明確的規(guī)定，知情權(quán)至今仍然不被作為一項(xiàng)基本權(quán)利看待。有學(xué)者認(rèn)為，我國憲法對知情權(quán)有隱含性的規(guī)定，川是一項(xiàng)隱含權(quán)，因而不能說我國憲法對知情權(quán)沒有規(guī)定。對此，我們認(rèn)為，一方面，在現(xiàn)代社會，知情權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，作為國家根本法的憲法，理應(yīng)明確地確認(rèn)，而不能采用推論、隱含方法推導(dǎo)基本權(quán)利或像非基本權(quán)利那樣采用“不禁止即自由”的理論來對待，因?yàn)檫@樣不能確立起知情權(quán)應(yīng)有的法律地位，會使這項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)極其脆弱;另一方面，在我國這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)，暫時(shí)還沒有形成完備的法治觀念的社會中，隱含的知情權(quán)很容易被人們所忽視。

　　第二，法律、法規(guī)中有一些有關(guān)知情權(quán)的零散規(guī)定，但尚未形成系統(tǒng)的保護(hù)體系。當(dāng)前，隨著我國法律的不斷健全，涉及公民知情權(quán)的法律、法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第8條關(guān)于消費(fèi)者知情權(quán)的規(guī)定，《醫(yī)療事故處理辦法》第IO條關(guān)于病人及其家屬有權(quán)復(fù)印病歷的規(guī)定，《證券法》中關(guān)于股份公司披露信息義務(wù)、股民獲知經(jīng)營信息權(quán)利的規(guī)定，《價(jià)格法》中關(guān)于涉及國計(jì)民生行業(yè)的價(jià)格調(diào)整的信息披露的規(guī)定等。這些法律、法規(guī)是集合我們理解和評價(jià)我國公民知情權(quán)法制建設(shè)實(shí)際情況的重要依據(jù)，從中我們可以看出，盡管這些規(guī)定一定程度上確認(rèn)了公民知情權(quán)的存在及保護(hù)，但它們散布于行政法、民法、經(jīng)濟(jì)法等部門法體系中，不僅法律位階低，而且缺乏系統(tǒng)性、全面性，距離法治社會保障公民權(quán)利的要求還相距甚遠(yuǎn)。

　　第三，實(shí)踐中存在著大量侵犯公民知情權(quán)的現(xiàn)象。首先，在法律對知情權(quán)無明文規(guī)定的情況下，許多部門在處理涉及公民利益的行為時(shí)實(shí)行信息封鎖。例如.一些政府對農(nóng)村土地進(jìn)行征用本是公開行為，然而，對于補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額和標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民卻一無所知，即使去問也不被告知，結(jié)果經(jīng)常出現(xiàn)許多被征地農(nóng)民既喪失了土地，又無法獲得補(bǔ)償或補(bǔ)償少得可憐的現(xiàn)象、從而對公民的權(quán)益造成損害。其次，即便在法律對知情權(quán)有規(guī)定的情形下，在實(shí)踐中也經(jīng)常貫徹、執(zhí)行不利。實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部往往把信息公開看成是由自己決定的權(quán)力，而不是必須依法履行的義務(wù)。他們認(rèn)為，公開的內(nèi)容、范圍、程度、時(shí)限、對象等等的主動權(quán)，都掌握在行政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人手里，聽由自己裁量，而不是按照法律、法規(guī)的規(guī)定，履行職責(zé)。例如，法律規(guī)定了某些立法、決策必須事先經(jīng)過聽證，而有些機(jī)關(guān)在作出關(guān)系利益相關(guān)人的重要決定時(shí)，卻不經(jīng)聽證程序。更有甚者，有的基層干部為了掩蓋其愚弄、欺騙乃至掠奪群眾的不法行為，竟然故意封鎖黨和國家為民謀福利的政策、法律(如有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的規(guī)定)，不讓老百姓知道。

　　二、知情權(quán)保護(hù)滯后的原因

　　第一，傳統(tǒng)政治文化的影響深遠(yuǎn)，民眾的權(quán)利意識普通醫(yī)乏。在西方國家，當(dāng)詢問權(quán)利是那里來的，多數(shù)人會立即回答說權(quán)利是生來就有的，并認(rèn)為政府立法授予公民權(quán)利并不是什么恩賜，而只是對人們天賦權(quán)利的確認(rèn)。在我們國家，多數(shù)人則持相反的看法，認(rèn)為權(quán)利是政府賦予的，不是生來就有的。這種認(rèn)識上的不同折射出兩者觀念上的差異:前者反映出的是一種主動的權(quán)利意識，后者反映出的是一種被動的、虛無的權(quán)利意識。于是，社會生活中也就有了這樣的不同:在西方的歷史上，人們根據(jù)利益和意志自由的需要，向政府提出自己的要求。這些要求得到政府法律認(rèn)可.便成為一種法定權(quán)利，自然權(quán)利變成法定權(quán)利往往是人們主動要求的結(jié)果。,2}a}，以知情權(quán)為例，美國曾在20世紀(jì)五六十年代興起了廣泛的“知情權(quán)運(yùn)動”，對知情權(quán)的普及與發(fā)展起到了非同小可的作用。但在我國，對于權(quán)利，人們沒有主動追求，只知被動承受，一些群眾還沒有擺脫“民不與官爭”、“多一事不如少一事”的思想禁錮，即使自己的合法權(quán)益受到違法或不當(dāng)行政行為的侵害，也不敢主張自己的權(quán)利。盡管改革開放以來，鑒于“文革”期間無視權(quán)利、踐踏權(quán)利的痛苦經(jīng)歷，人們開始迫切地呼喚民主和法制，但仍然還沒有形成主動追求權(quán)利的習(xí)慣。

　　第二，傳統(tǒng)的行政管理片面強(qiáng)調(diào)政府的管理性和公民的服從性，政府與公民的地位是不平等的。兩千多年的封建專制政體與脫胎于前蘇聯(lián)的高度集權(quán)的行政管理體制對政府與公民的關(guān)系產(chǎn)生了深刻的影響。由于一直以來片面強(qiáng)調(diào)政府管理的權(quán)威性，忽視公民的權(quán)利(包括知情權(quán))和需要，同時(shí)又缺乏有效的外部制度設(shè)計(jì)來規(guī)范政府與公民的關(guān)系，致使公民的知情權(quán)被悠意、任意行政侵犯的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。某些政府官員至今還保留著封建殘余思想，如“官本位”、“官貴民賤”、“權(quán)力本位”，沒有平等的民主意識，漠視公民的知情權(quán)。有些領(lǐng)導(dǎo)干部“防民”意識強(qiáng)烈，怕將政策的失誤及其遭致的損失后果、黨政干部的違法及腐敗丑行等公之于眾會產(chǎn)生“副作用”，不準(zhǔn)公開曝光。這實(shí)際上是不相信人民群眾的辨別力，結(jié)果反而是包庇和助長了腐敗。隨著行政管理的范圍不斷擴(kuò)大，為了確保行政效率，法律賦予政府的自由裁量權(quán)也隨之增加，行政權(quán)的膨脹更易加重問題的嚴(yán)重性。

　　第三，政府與公民之間缺乏有效的信息溝通渠道，公民既缺乏表達(dá)知情要求的暢通渠道，又缺乏實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的保障機(jī)制。政府與公民的傳統(tǒng)信息溝通方式以單向?yàn)橹鳎凑饕且苑?、法?guī)、規(guī)章、行政命令、文件等形式自上而下地向公民傳達(dá)政府的相關(guān)信息，而公民對政府信息的反饋以及向政府輸出信息的渠道比較少，且效果不理想。例如，公民向政府表達(dá)自己的利益要求(包括知情要求)最直接的渠道是信訪，公民信訪的效果取決于信訪機(jī)構(gòu)的行政效率。而在實(shí)際操作中，信訪的效果常常不盡如人意，表現(xiàn)為時(shí)間長、效率低、過于被動，難以應(yīng)付有著各種各樣利益要求的公民所反映的方方面面的問題，這也是很多公民不愿意通過這個(gè)渠道來表達(dá)自己知情要求的主要原因。公民向政府表達(dá)知情要求的間接渠道是傳統(tǒng)的大眾傳媒。雖然大眾傳媒能夠快速、準(zhǔn)確地反映公民的利益和要求，但是，能否真正引起政府的注意以及作出相應(yīng)的反饋，往往取決于政府本身。在公民缺乏表達(dá)知情要求的暢通渠道的情況下，政府又沒有構(gòu)建一定的保障機(jī)制以滿足公民的知情要求.這樣一來，公民的知情權(quán)就難以實(shí)現(xiàn)，而只能被動地接收政府輸出的信息。

　　第四，公開與保密的界限不清，政府把許多本該公開的信息、資料納入保密的范圍，限制了公民的知情權(quán)。建立嚴(yán)格的保密制度，是維護(hù)國家安全、社會穩(wěn)定和公共利益的有效保證。然而，政府在設(shè)立完備的保密系統(tǒng)的同時(shí)，容易混淆公開與保密的界限，把許多本該向公民公開的信J息、資料也納人了保密的范疇，進(jìn)行封閉式的管理，縮小公民知情的范圍。我國目前施行的相關(guān)法律，是1988年制定的《保守國家秘密法》。這部法律規(guī)定了范圍廣泛的保密事項(xiàng)和嚴(yán)格的保密制度，卻沒有規(guī)定保密爭議的解決方式。相反，它要求，對是否屬于國家秘密不明確的事項(xiàng)，在特定機(jī)關(guān)確定前，應(yīng)當(dāng)“先行采取保密措施”。根據(jù)一些細(xì)則規(guī)定，在法定的保密事項(xiàng)以外，還有“不屬于國家秘密但又不宜公開”因而“未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自擴(kuò)散”的內(nèi)部事項(xiàng)。于是.某些法規(guī)的草案，大量的登記資料、調(diào)查結(jié)果、統(tǒng)計(jì)數(shù)字，都被蓋上“保密”的印戳。很多時(shí)候，當(dāng)我們前去行政機(jī)關(guān)了解情況的時(shí)候，得到的均是類似于“這是機(jī)密.不能外傳”式的答復(fù)。

　　三、構(gòu)建、完善知情權(quán)的保障機(jī)制

　　我國憲法、法律對知情權(quán)規(guī)定的缺失，隨著社會信息化的進(jìn)一步發(fā)展，其弊端會越來越大?，F(xiàn)實(shí)發(fā)展迫切需要我國憲法、法律必須以積極的態(tài)度對知情權(quán)作出回應(yīng)，將公民知情權(quán)上升為基本權(quán)利.以憲法條文的形式明確規(guī)定下來。同時(shí)，通過一系列具體的制度建設(shè)，確保公民的知情權(quán)得以充分實(shí)現(xiàn)。

　　第一，確立公民知情權(quán)的憲法地位?；緳?quán)利由憲法加以規(guī)定，這已是憲法文化經(jīng)過二百多年的沉淀后形成的常識。只有憲法才能使知情權(quán)名正言順，將知情權(quán)作為一項(xiàng)重要的基本權(quán)利在憲法中確認(rèn)下來，這是解決知情權(quán)問題首要和關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。首先，這是由公民知情權(quán)的基礎(chǔ)性地位決定的。知情權(quán)在公民權(quán)利體系中的作用日益突出，許多公民權(quán)利的運(yùn)行與實(shí)現(xiàn)，皆以“知情”為前提。例如，不了解有關(guān)的政治信息，公民的平等權(quán)，選舉權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、民主管理權(quán)等法定權(quán)利和自由便難以充分實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，知情權(quán)是其他權(quán)利的基礎(chǔ)，沒有知情權(quán)明確的憲法地位，是不利于其他權(quán)利實(shí)現(xiàn)的。其次，從公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系上看，憲法應(yīng)確認(rèn)知情權(quán)。公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系是憲法關(guān)系最基本的內(nèi)容?；緳?quán)利具有排斥權(quán)力干涉的特征，只有將知情權(quán)在憲法中明確規(guī)定，才能(至少從理論上能)保障不受國家權(quán)力的恣意干涉再次，知情權(quán)由憲法加以規(guī)定能夠順應(yīng)我國人權(quán)保護(hù)的趨勢。近年來，中國先后加入了多項(xiàng)國際人權(quán)公約，并簽署了《世界人權(quán)宣言》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》。作為締約國，中國必將履行兩個(gè)人權(quán)公約所設(shè)定的國家義務(wù)。知情權(quán)作為《世界人權(quán)宣言》和《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》所規(guī)定的一項(xiàng)基本人權(quán).在我國理應(yīng)得到憲法的確認(rèn)和保護(hù)。

　　第二，構(gòu)建與完善知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度。公民知情權(quán)作為憲法的基本權(quán)利，是一種抽象性的權(quán)利，要真正使其得到保障就必須使其具體化，通過相關(guān)法律制度的建設(shè)，使其最終得以實(shí)現(xiàn)。西方許多國家在意識到知情權(quán)的重要意義的同時(shí)，都比較重視知情權(quán)制度的立法工作，其中美國的知情權(quán)制度比較發(fā)達(dá)，信息公開的法律比較多，如1966年制定的《情報(bào)自由法》、1972年制定的《咨詢委員會法》、1974年制定的《隱私權(quán)法》以及1976年制定的《陽光下的政府法》等。這些法律都從不同的角度保障公民知情權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)，給我們提供了很好的借鑒。我國必須加快建立知情權(quán)制度，制定一部符合中國國情的《政府信息公開法》。筆者認(rèn)為.我們可以先對目前國內(nèi)的現(xiàn)行立法進(jìn)行全面的歸納總結(jié)，將各個(gè)法律部門所包含的涉及知情權(quán)的法律條款甄選出來，搞清楚目前立法存在哪些問題，然后根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，吸取和借鑒國外知情權(quán)理論和立法中的積極成果，建立起符合我國國情的知情權(quán)法律體系。

　　第三，創(chuàng)立公民知情權(quán)的救濟(jì)機(jī)制“無救濟(jì)即無權(quán)利?！敝闄?quán)的實(shí)現(xiàn)，必然要有具體的權(quán)利救濟(jì)制度予以保障。筆者認(rèn)為，根據(jù)公民知情權(quán)的憲法地位以及我國的憲政現(xiàn)狀，對公民知情權(quán)的救濟(jì)途徑可以從兩個(gè)層次來建構(gòu)。首先，我們應(yīng)建立公民知情權(quán)的憲法訴訟制度。隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展，憲政秩序的建立，憲法司法化已成為現(xiàn)代民主法治國家憲法權(quán)利保障制度發(fā)展的必然趨勢。公民知情權(quán)作為憲法確立的一項(xiàng)公民基本權(quán)利，理應(yīng)成為憲法救濟(jì)的對象，也是體現(xiàn)對公民基本權(quán)利的尊重與保護(hù)。當(dāng)然，我國目前還沒有憲法訴訟這種制度，但我們應(yīng)該有前瞻性，順應(yīng)憲法司法化的大趨勢，確立憲法訴訟理念，給予公民知情權(quán)以憲法層面的保障。其次，鑒于公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)在目前不能切實(shí)有效地依托憲法訴訟的局面，有必要尋求當(dāng)前切實(shí)可行的實(shí)在制度的救濟(jì)，其中加強(qiáng)和完善與公民知情權(quán)最為密切的行政訴訟制度是可行的。因?yàn)閺莫M義的公民知情權(quán)來看，涉及到的更多的是政府與公民之間的利益沖突，引起更多的不是憲法訴訟而是行政訴訟，通過行政訴訟能給公民知情權(quán)提供現(xiàn)實(shí)的保護(hù)。